La politique de l'eau en France entre scandales et dérives (Le Monde)

3 Février 2013 - Passations de marchés contestées, contrats illégaux, climat délétère : des agents de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques et la Cour des comptes dénoncent de graves dysfonctionnements

Discrètement, le ministère de l'écologie fait le ménage dans l'organisation de l'office

La Commission européenne estime les efforts de la France en matière de qualité de l'eau insuffisants et pourrait lui infliger une très forte amende.

La politique de l'eau dans la tempête

Un scandale éclabousse l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques, épinglé par la Cour des comptes pour de graves dérives dans sa gestion. Une plainte contre X a été déposée par un syndicat auprès du parquet de Créteil

Le ménage a été fait discrètement. Mais cela ne devrait pas suffire à étouffer le scandale qui frappe l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (Onema), un établissement public sous la tutelle du ministère de l'écologie, bras armé de la politique publique de l'eau en France. L'agence en gère les données statistiques, cruciales pour juger de la qualité de notre ressource hydrique.

L'Onema est sous le feu de vives critiques dans le rapport annuel de la Cour des comptes, qui sera rendu public le 12 février. Les conclusions des sages de la Rue Cambon s'appuient largement sur un " Relevé d'observations provisoires " daté de juillet 2012 dont Le Monde a pu prendre connaissance.

Lancé le 8 septembre 2011, le contrôle de la Cour met en évidence de lourds dysfonctionnements internes : " absence de fiabilité des comptes ", " un budget mal maîtrisé sans procédure formalisée d'engagement de la dépense ", " une gestion des systèmes d'information défaillante ", " des sous-traitances non déclarées ", etc.

Etablissement public administratif national, l'Onema relève du champ d'application du code des marchés publics " mais, lit-on dans le rapport provisoire de la Cour, les carences de l'archivage des dossiers de marchés ne permettent pas un bon suivi. (...) Il en est résulté que les dossiers étaient très incomplets et divers documents n'ont pu être produits (bons de commande) ". En 2012, l'Onema comptait 900 agents et disposait d'un budget de 110 millions d'euros.

L'établissement, dont le siège social est à Vincennes (Val-de-Marne), est aussi visé par une plainte contre X déposée le 4 juillet 2012 au parquet de Créteil par le Syndicat national de l'environnement (SNE-FSU), représenté au sein de l'Onema.

Les accusations portées et signées par Jean-Luc Ciulkiewicz, secrétaire général du SNE-FSU, sont lourdes : " Le SNE-FSU a été alerté par des agents de l'Onema de l'existence de graves irrégularités dans le fonctionnement de cet établissement public, constitutives d'infractions pénales. Ces agents ont remis des documents établissant de manière précise des fraudes dans la passation et l'exécution des marchés publics, notamment des fausses facturations, conflits d'intérêts, délits de favoritisme, sous-traitances non déclarées, faux et usages de faux. " " En outre, écrit M. Ciulkiewicz, des agents nous ont alertés de l'urgence de la situation en raison de la disparition de pièces de procédure de marchés publics demandées par la Cour des comptes dans le cadre du contrôle qu'elle exerce au sein de l'établissement. "

Le procureur de Créteil a lancé une enquête préliminaire, confiée aux policiers de la brigade de répression de la délinquance économique.

Le 11 octobre 2012, la ministre de l'écologie, Delphine Batho, informée quelques jours plus tôt de la gravité de la situation dans l'établissement public, reçoit une dizaine de salariés de l'Onema - non syndiqués pour la majorité -, ainsi que le secrétaire général du SNE-FSU. Ils lui remettent une lettre signée de quinze agents du siège, certains toujours en poste, d'autres ayant récemment quitté l'établissement, mais tous dans des services clés (exécution budgétaire et des marchés publics, achats, développement informatique, etc.).

Les signataires alertent sur les pressions - " pratiques managériales brutales ", " climat de terreur " - dont le personnel fait l'objet : " Il est demandé aux agents, de plus en plus fréquemment, de faire des actes ou des contrats illégaux. (...) Ils sont perdus et ne savent plus comment réagir. "

Quinze jours plus tard, par arrêté du ministère de l'écologie, Patrick Lavarde, directeur général de l'Onema depuis sa création, en 2007, est remplacé par Elisabeth Dupont-Kerlan, ingénieure générale des ponts, des eaux et des forêts. M. Lavarde est nommé chargé de mission au Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD), organisme sous l'autorité du ministère de l'écologie. Il n'a pas répondu à nos sollicitations.

Le 21 novembre 2012, en conseil des ministres, il est aussi mis fin aux fonctions d'Odile Gauthier, directrice de l'eau et de la biodiversité (DEB), présidente du conseil d'administration de l'Onema, où elle n'a toujours pas été remplacée. Nommée à la direction générale du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, Mme Gauthier ne souhaite pas s'exprimer sur ses fonctions antérieures. Et d'autres mutations sont en cours.

Comment expliquer tous ces dysfonctionnements ? Au-delà des responsabilités individuelles de tel ou tel acteur, que la justice pointera peut-être, l'affaire de l'Onema traduit, pour reprendre les termes d'un haut fonctionnaire, " un bordel incroyable " au sein de l'Etat. " Ce qui frappe, réagit Delphine Batho, c'est le caractère récurrent des dérives constatées, cette situation incroyable qui a perduré. "

La genèse de l'Onema n'est certainement pas étrangère à toute l'histoire. L'organisme est créé par la loi sur l'eau et les milieux aquatiques du 30 décembre 2006, pour succéder au Conseil supérieur de la pêche, usé et en difficulté financière. En réalité, il s'agit de mettre la France à l'heure de la gestion durable de l'eau, comme l'y engage la directive-cadre européenne du 23 octobre 2000. Mais le décret d'application du 25 mars 2007 - signé par Nelly Olin, ministre de l'écologie du gouvernement Villepin - qui entérine la création de l'Onema, définit mal les rôles entre la direction de l'eau du ministère de l'écologie et son agence sous tutelle. La présidence du conseil d'administration revient ainsi... au directeur de l'eau, donc à la tutelle !

Cette gouvernance " consanguine " a-t-elle pesé ? La solidarité entre membres d'une même famille, celle de l'eau, a-t-elle incité certains à se taire ? Comment expliquer, par exemple, que, comme l'affirme un ancien membre du cabinet de Nathalie Kosciusko-Morizet, ministre de l'écologie de Nicolas Sarkozy, " aucun message d'alerte sur l'Onema n'ait été transmis " à celle-ci ? Pourtant coups de semonce il y eut. Le 31 mai 2010, une note interne - signée de Sophie Vacher, responsable de la mission juridique de l'Onema, et de Séverin Dodo, responsable du service des marchés publics - à l'attention de M. Lavarde recense les " irrégularités constitutives d'infractions pénales concernant la passation et l'exécution des marchés informatiques " de l'établissement public. Edifiant.

De même, pourquoi les avis du contrôle financier et budgétaire exercé par le ministère de l'économie - ce qui est la règle dans le cadre d'un établissement public - n'ont-ils pas été suivis d'effet ?

Et maintenant ? Un décret du ministère de l'écologie est en préparation pour que la présidence du conseil d'administration de l'Onema ne soit plus assurée par la tutelle.

L'agence va aussi recevoir son nouveau contrat d'objectifs 2013-2018, " qui prendra évidemment en compte les recommandations formulées par la Cour des comptes ", insiste la nouvelle directrice de l'organisme, Elisabeth Dupont-Kerlan.

Dans son rapport final, la Cour ne demanderait pas de poursuites disciplinaires. Mais, pour Jérôme Karsenti, avocat du SNE-FSU, pas question que l'affaire s'arrête là : " Si le parquet de Créteil ne stimule pas l'enquête de la BRDE, j'ai assez de pièces au dossier pour saisir un juge d'instruction. "

En tout état de cause, la Commission européenne, qui estime les efforts de la France en matière de qualité de l'eau assez insuffisants pour la condamner d'ici quelques semaines, ne devrait pas perdre une miette de ce scandale. Bruxelles pourrait en effet s'interroger sur la pertinence des informations transmises par la France.

Marie-Béatrice Baudet et Martine Valo

Une nouvelle circulaire réorganise le rôle de l'ensemble des acteurs publics

L'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (Onema) est chargé de coordonner la masse d'indicateurs chimiques, quantitatifs nécessaires au diagnostic de l'état de la ressource hydrique en France, de la source au robinet.

Du moins jusqu'à présent, car une circulaire du 31 décembre 2012, publiée en toute discrétion, signée du nouveau directeur de l'eau et de la biodiversité au ministère de l'écologie, Laurent Roy, précise et recadre les rôles respectifs des acteurs de la politique publique de l'eau. Faut-il y voir une conséquence des dérives gestionnaires de l'Onema ou bien des contentieux européens dont la menace se rapproche ? L'établissement public, en tout cas, n'y a plus la part belle.

Pour répondre à plusieurs directives européennes, la France doit rendre des comptes à la fois sur ses eaux potables, de baignade, conchylicoles, ainsi que sur ses eaux résiduaires urbaines, ses nitrates, boues d'épuration, inondations... Il lui faut élaborer - via l'Onema - un système d'information sur l'eau (SIE) performant, capable de fournir des données fiables et accessibles à la fois pour son " rapportage " auprès de Bruxelles, mais aussi pour orienter ses propres politiques publiques de l'eau.

Le chantier du SIE est complexe : il faut coordonner des centaines de milliers de prélèvements et d'analyses, d'innombrables mesures sur les rivières et leurs débits, les lacs ou les nappes souterraines. Sans oublier l'observation des écosystèmes aquatiques - espèces, obstacles à l'écoulement des sédiments, zones humides...

Ces éléments répartis dans une quinzaine de banques de données proviennent d'une foule d'informateurs : agences de l'eau, Bureau de recherches géologiques et minières, directions régionales de la santé, entre autres. Mais aussi industriels, fédérations de pêche, Météo France et, bien sûr, les collectivités territoriales, puisqu'un volet présentant les prix et les performances des 35 000 services publics de distribution et d'assainissement de l'eau complète l'ensemble du tableau. L'Onema a consacré à cette tâche 80 millions d'euros en 2010, selon le rapport provisoire de la Cour des comptes.

Pourtant, le SIE semble embourbé, son architecture tarde à prendre forme. Une bonne partie des données n'est toujours pas accessible, comme en témoigne Eau France, le portail Internet piloté par l'Onema, prolixe en textes officiels, recommandations et synthèses diverses, mais avare d'informations à jour et lisibles par le public non initié. Dans un paysage qui reste opaque, certains experts en arrivent à douter de leur fiabilité.

La récente circulaire du directeur de l'eau et de la biodiversité a pour objectif de parvenir à améliorer la surveillance de l'état écologique des eaux de surface. L'ensemble du volet hydrobiologique est visé, c'est-à-dire notamment l'observation des micro-algues et des planctons, qui peuvent être à l'origine de phénomènes d'eutrophisation, voire de prolifération de bactéries toxiques.

Tant par la formation des agents que par une nouvelle répartition des responsabilités, l'organisation actuelle doit manifestement évoluer " afin de maintenir un niveau suffisant de compétence " sur ces questions essentielles. " L'Etat, insiste le texte, a besoin de disposer d'une compétence propre dans ce domaine ", faute de quoi il devrait faire face à " un risque important de dégradation de la qualité de la donnée produite ". Et donc une probabilité plus forte d'avoir à affronter un contentieux avec Bruxelles.

Marc Laimé, journaliste et auteur d'un essai remarqué (Le Dossier de l'eau. Pénurie, pollution, corruption, Seuil), qui tient un blog incisif sur ces questions, pronostique que l'Onema pourrait à terme se voir dessaisi de sa mission de coordination du SIE. Peut-être au profit de l'Institut national de l'information géographique et forestière (IGN), dont le directeur, Pascal Berteaud, connaît très bien le dossier. Il était à la tête de la direction de l'eau au ministère de l'écologie de 2002 à 2008 quand l'Onema a été créé, puis directeur adjoint du cabinet de Nathalie Kosciusko-Morizet, ministre de l'écologie.

" Il y a beaucoup d'incertitude sur la politique publique de l'eau, estime Marc Laimé. On est confronté à une omerta de l'ensemble des acteurs, car tout le monde redoute que la France ne soit condamnée par l'Europe. Il est question d'une amende de 1,5 milliard d'euros ! "

M. V.

Sur le terrain, des agents soumis à des pressions " phénoménales "

Ils incarnent la police de l'eau, portent un uniforme, sont armés - pas seulement d'un carnet de contraventions - et se trouvent au coeur des politiques de l'eau. Depuis que les anciens gardes-pêche sont devenus des agents de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (Onema), leurs missions se sont élargies.

En équipes de quatre à sept personnes par département, il leur faut à la fois faire régner la loi, rendre un avis technique sur les projets d'aménagement qui ont un impact sur une rivière ou un captage, ou collecter des informations sur l'état des populations de poissons. En tant que défenseurs de l'environnement, ils font souvent figure de gêneurs. Les agents ont préféré témoigner sans donner leur nom.

" Des pressions ? " Cette chef de service éclate de rire. " Des pressions phénoménales oui ! Parfois, rapporte-t-elle, on nous demande de nous contenter d'une mise en garde plutôt que de verbaliser une entreprise polluante parce qu'il y a 400 emplois à la clé. Une autre fois, on nous interdit de contrôler les zones de lavage des engins agricoles des viticulteurs sous un prétexte fallacieux... "

" Pas de vagues "

Le " on " utilisé désigne les fonctionnaires des directions départementales des territoires et de la mer (DDTM), services déconcentrés de l'Etat qui dépendent des préfets et sont, entre autres, chargés d'appliquer la politique du ministère de l'écologie. Le travail des agents de l'Onema est étroitement lié au leur, mais les liens ne sont pas toujours au beau fixe.

Dans le sud de la France, un autre chef de service estime que la loi sur l'eau n'est simplement pas appliquée dans son département, soumis à une pression touristique extrême. " L'administration ne veut pas de vagues, elle a fait le choix d'imposer le moins de contraintes possibles. Parfois, elle peut se contenter d'une simple note manuscrite de la part d'une entreprise au lieu d'exiger une demande d'autorisation réglementaire de cinquante pages. Elle "oublie", aussi, de nous transmettre certains dossiers. Nous avons ainsi découvert dans la presse un projet de centre commercial qui va conduire à bétonner les rives d'un petit cours d'eau... "

Dans une zone de montagne voisine, ce sont les producteurs d'hydroélectricité et les arboriculteurs irrigants qu'il faut convaincre de veiller à la ressource hydrique. Les maires ne sont pas exemplaires non plus, quand ils décident de l'enrochement de bords de rivière ou bien de l'arrosage du stade municipal en période de restriction. Les amendes encourues se limitent alors à 1 500 euros.

" Les élus votent des textes qu'ils ont bien du mal à appliquer, témoignent plusieurs agents. Certains ont du mal à comprendre le fonctionnement d'un système hydrique, alors ils s'en prennent à nous. " Une fois dressé un procès-verbal, un agent de la police de l'eau doit le transmettre au parquet. Selon l'intérêt du procureur et le degré d'encombrement du tribunal, une infraction sur l'eau a plus ou moins de chance d'aboutir à une amende.

Les agents de terrain regrettent aussi l'importance prise par le " rapportage " des données sur les milieux aquatiques. " On attend de nous qu'on passe notre temps à remplir des tableaux d'indicateurs, se plaint un délégué syndical. Jusqu'à présent, notre plus-value tenait à notre connaissance fine du terrain : des crues ici, un petit rejet que certains voudraient cacher sous le tapis là-bas... Beaucoup de collègues ont choisi ce métier par passion de la nature. Aujourd'hui, ils ne s'y retrouvent plus. "  M. V.

L'appétit des opérateurs privés

Les entreprises investissent le marché de la protection de l'eau

C'est un document qui a de quoi intriguer. Il s'agit d'un bref compte rendu d'un séminaire commun de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (Onema) et de Suez environnement-Lyonnaise des eaux datant de 2010, dans lequel les deux entités envisagent un programme de collaboration.

Les deux acteurs disent vouloir réfléchir à une valorisation des nouveaux terrains d'intervention de la Lyonnaise qui vont bien au-delà de ses marchés habituels de distribution et d'assainissement dans les communes. Il faudrait, y lit-on, que soient " proposés aux agences de notation et au secteur financier des indicateurs d'évaluation de la performance environnementale des entreprises qui fassent référence ".

Par qui ce savoir-faire serait-il labellisé ? L'Onema ? Comment s'exercerait le contrôle sur les résultats mis en avant par l'industriel ? Jusqu'où les opérateurs privés peuvent-ils prendre pied sur un territoire qui est au coeur des politiques publiques ?

Globalement, le paysage de l'eau se redessine aujourd'hui en France : d'une part, des textes de loi et des exigences européennes fortes sur la " reconquête " des milieux aquatiques ; de l'autre, une détérioration de la qualité de la ressource qui conduit les pouvoirs publics, surtout avec le scandale de l'Onema, à s'interroger sur un nouveau modèle de gouvernance. Les opérateurs privés réfléchissent eux à un changement de stratégie.

" Nous devons réinventer un futur de l'eau, explique Hélène Valade, directrice déléguée chargée du développement durable et de la prospective à la Lyonnaise des eaux. Pendant des années, nous avons vendu des volumes d'eau. La ressource n'était pas, alors, une priorité. Puis les arrêtés sécheresse se sont multipliés, des petites rivières se sont mises à disparaître en été... Désormais, la demande des collectivités locales et du public ne porte plus seulement sur l'eau potable, mais aussi sur la protection de la ressource. " Elle ajoute : " La transition est un peu compliquée pour tout le monde... Il va falloir aller vers une rémunération à la performance basée sur les rendements des réseaux et sur des critères de biodiversité ou de réduction des gaz à effet de serre. "

Depuis fin 2011, la Lyonnaise propose des " contrats pour la santé de l'eau " aux élus locaux, " qui veulent redevenir l'autorité organisatrice ", comme le note Hélène Valade. Une vingtaine de collectivités ont d'ores et déjà joué le jeu.

Le groupe industriel s'est lancé dans des expérimentations multiples : restauration de cours d'eau, nettoyage autour de station d'épuration, modélisation de la contamination des nappes par les nitrates. L'entreprise teste, en partenariat avec la première coopérative agricole de France, Terrena, comment réduire la consommation sur les cultures irriguées. " On n'est plus dans une ère de fortes oppositions public-privé, mais dans un travail de construction ", juge Mme Valade.

Si les géants de l'eau se lancent dans la prévention, c'est parce qu'ils sont confrontés à une ressource de plus en plus polluée qu'il faut traiter davantage. Ils sont aussi sérieusement remis en cause sur le marché des collectivités locales.

Les enjeux économiques et de santé publique liés à l'eau sont énormes. Comment y répondre au mieux ? Delphine Batho, ministre de l'écologie, a annoncé lors de ses voeux, lundi 28 janvier, que " l'eau serait l'un des thèmes majeurs de la conférence environnementale " de septembre.  M. V.

Le billet

N'est-il pas temps de sortir des oubliettes le rapport de l'Inspection général des finances (IGF) de mars 2012 sur " L'Etat et ses agences " ? A l'aune du scandale de l'Onema, sa relecture est salutaire. Les agences de l'Etat ? " Un phénomène inflationniste en termes de moyens humains et financiers qui ne s'est pas accompagné d'un renforcement suffisant de la tutelle de l'Etat. "

Tout compris - opérateurs, organismes centraux et autres sigles dont seule l'administration a le secret -, l'IGF, qui sait compter, en recense 1 244.

Pis. Si l'on prend uniquement en compte un sous-ensemble de cette nébuleuse - les opérateurs -, le rapport nous rappelle qu'ils représentent " 20 % du budget général de l'Etat et des effectifs " ! En ces temps de disette budgétaire et de modernisation de l'action publique, c'est beaucoup.

Delphine Batho, ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, dont les services exercent la tutelle de l'Onema, a décidé de balayer devant sa porte. Et a demandé au secrétaire général de son ministère " de faire un travail de fond sur l'ensemble des 44 opérateurs " qui relèvent de son périmètre.

Une bonne idée, non ? D'autres candidats à cette piqûre de rappel ?

par Marie-Béatrice Baudet